De los límites a los alcances del derecho de acceso a la información pública
(Artículo de 2017 actualizado el 9 de agosto de 2021)
Samuel Bonilla
Coordinador del Programa Transparencia para Tod@s. @transparatodos
La impactante novedad que significó en México la creación de leyes de acceso a la información pública provocó que el tema de la transparencia se pusiese de moda, se convirtiera en una exigencia políticamente correcta −aunque en los hechos enfrente grandes resistencias−, y que con frecuencia sus efectos se proyecten, de manera simplista, con exageración. La transparencia llegó a ser considerada como un remedio para varios de nuestros grandes males como país.
Cuando surgieron las primeras leyes de la materia en México, se afirmaba que éstas acabarían con la corrupción. Poco después la evidencia matizó ese tipo de aseveraciones y se empezó a decir que la transparencia era un inhibidor de la corrupción.
Aún hay comisionados de organismos garantes del derecho de acceso a la información pública (DAIP) que aseguran que gracias a la transparencia se recuperará la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas, lo que de entrada supondría que alguna vez hubo tal confianza (si no ésta no podría ser recuperada); y sin considerar que la transparencia, por sí misma, no garantiza saber de un desempeño óptimo o satisfactorio de las instituciones y los servidores públicos; con frecuencia la transparencia muestra exactamente lo opuesto, y en esos casos sólo contribuye a acentuar la desconfianza ciudadana. Una cosa es la transparencia y otra lo transparentado.
La transparencia no es un atributo que necesariamente transmita propiedades positivas sobre aquello en que se aplique. De serlo, tendríamos una especie de varita mágica, y nada más lejos de ello. Promover la transparencia, por sí sola, como un antídoto eficaz a la desconfianza ciudadana hacia las instituciones públicas no sólo es una exageración, también es una irresponsabilidad porque genera falsas expectativas.
Es cierto que la transparencia puede contribuir generar confianza hacia las instituciones públicas, mas no por sí misma, sino con la combinación de otras variables que, en todo caso, también habría que visibilizarlas y promover a la par de la transparencia.
Algo parecido ocurre con los exhortos para que las personas aprovechen el DAIP para mejorar sus condiciones de vida, sin ofrecerles programas de formación y desarrollo de capacidades, soporte y acompañamiento. Es como arrojar semillas por doquier con la expectativa de que, sin condiciones de cultivo alguno, germinen y produzcan frutos. Representa una simplificación atractiva respecto a la posibilidad de lograr utilidades pertinentes a los contextos sociales de las personas, pero la experiencia muestra que los resultados más significativos de este derecho suelen demandar la presencia de factores adicionales.
Si a la par de la promoción del uso y aprovechamiento del derecho de acceso a la información pública se impulsaran también, de forma integral, el desarrollo de esos factores adicionales, se elevarían las posibilidades de resultados exitosos.
Si le preguntáramos a los organismos garantes del DAIP, ¿de cada 100 solicitudes de acceso a la información pública cuántas contribuyeron a lograr casos exitosos porque sirvieron para generar beneficios concretos a solicitantes o terceras personas?, sería difícil que tuvieran ese dato, pero sería muy útil llegar a tener ese indicador o al menos una estimación documentada. Porque las reiteradas estadísticas sin mayor contexto de miles o cientos de miles o millones de solicitudes realizadas van perdiendo sentido si no se pueden interpretar a la luz de datos e historias, que muestren y demuestren la utilidad que producen.
Investigar los resultados que obtienen las personas con el uso del DAIP, y las formas en que los lograron, permitiría conocer y divulgar las aplicaciones que dieron a la información que obtuvieron y cómo, en su caso, les han producido beneficios específicos y de qué naturaleza. Porque hacer solicitudes de información sólo por “hacer patria” o para elevar las estadísticas de personas usuarias y de peticiones carece de sentido si no reporta a sus autores los aprovechamientos que pretendían lograr.
Este enfoque contribuye a ubicar a las personas en el lugar que les corresponde como titulares del derecho de acceso a la información pública, en el centro de la razón de ser del mismo, y es a ellas a quienes este derecho debe servir no sólo para acceder a información sino, con estrategias complementarias, incidir también en la mejora de sus entornos personal, familiar o comunitario.
Si realmente deseamos incrementar de manera significativa las probabilidades de que más personas en el país obtengan beneficios concretos del DAIP, que satisfagan algunas de sus necesidades o que contribuyan a solucionar problemas personales o comunitarios, es necesario aplicar un Plan Nacional Integral de Socialización para el Aprovechamiento. Se requiere articular estrategias, faenas de cultivo y cultivadores que multipliquen los resultados y eleven su calidad.
Si los organismos garantes del derecho de acceso a la información pública abordaran ese objetivo desde las múltiples perspectivas, intereses y condiciones socioeconómicas del amplísimo y diverso conjunto de grupos de personas que componen la población de su estado o del país, podrían identificar obstáculos de diferentes naturalezas, lo que les permitiría generar acciones pertinentes, específicas y diferenciadas para que más personas y grupos pudieran superarlos y alcanzar con el uso del DAIP los resultados que requieren.
Como hemos expuesto en anteriores entregas, la vertiente instrumental del DAIP es la que −de las tres categorías de casos de éxito que hemos identificado (cognitiva, reactiva e instrumental)− suele generar resultados más significativos, pero también es la que mayores capacidades y recursos exige a quienes usan este derecho con el propósito de alcanzar beneficios ulteriores al de sólo saber algo. Es decir, en el contexto de esta categoría, el ejercicio del derecho de acceso a la información pública puede carecer de sentido si no se cuenta con la capacidad o asesoría para eslabonarlo adecuadamente al derecho o beneficio ulterior que se pretende alcanzar.
El reto: el río de cocodrilos
Cuando se utiliza el derecho de acceso a la información pública en su vertiente instrumental, con frecuencia la información recibida suele causar malestar a los solicitantes ya que revela o confirma situaciones desfavorables, negativas, indeseables, que son en las que se desea incidir para solucionarlas o al menos mejorarlas. La buena noticia fue que recibieron la información que buscaban; la mala, es que ahí concluye el ejercicio del DAIP y no ha cambiado el estado de cosas que esperaban modificar. Entonces emergen el desencanto, la frustración y el desistimiento.
Esta etapa puede ser un punto de quiebre para quienes compraron la idea simplista de que usando este derecho lograrían en automático mejorar determinada situación, y al haber agotado todas las etapas procedimentales del DAIP sólo les queda la resignación y la decepción ante un derecho que les dijeron tenía mayores alcances.
Esa fase crítica en el uso del derecho de acceso a la información pública, en su vertiente instrumental, la identificamos como el “río de cocodrilos”, metáfora con la que representamos los retos que implica interpretar, comprender, detectar el potencial y dar el uso adecuado a la información recibida para lograr el objetivo que se persigue. Si bien en este punto estamos en los límites del acceso a la información pública, no necesariamente tiene que ser el final de sus alcances.
Con estrategias adecuadas aún es posible extender los alcances del DAIP, como un árbol que con sus ramas más elevadas rebasa una barda y brinda sombra y frutos más allá.
Para alcanzar el beneficio pretendido será necesario cruzar “el río de cocodrilos”, haciendo que la información recibida vía el DAIP produzca el efecto deseado. Y eso podrá lograrse dándole a la información el uso pertinente, un valor agregado, según el asunto de que se trate, lo cual no siempre queda claro para quienes han llegado a este punto. Incluso, hay quienes ni siquiera advierten que existe la posibilidad de darle uso a esa información para continuar luchando por su objetivo, piensan que llegaron al final de un proceso que no rindió frutos.
Es a partir de este punto, que expandir los alcances de la utilidad del derecho de acceso a la información pública depende de las capacidades de quien lo utiliza o de quien le asesore.
Desde luego que hay quienes pueden identificar, enfrentar y solucionar los retos que significa pasar de la etapa de recibir la información a la de conseguir la solución anhelada o satisfacer la necesidad de su interés, pero la mayoría no. La única posibilidad de que quienes se encuentran en este último grupo puedan concluir de manera exitosa su experiencia posterior al DAIP es con orientación, asesoría o acompañamiento adecuado al asunto de que se trate.
Varias de esas personas no disponen de ese apoyo. Se les “cierra el mundo”, ni siquiera saben quién les podría ayudar o dónde encontrar ese apoyo, o no cuentan con los recursos para costear la asesoría que necesitan para continuar su camino hacia la solución que buscan.
Ya no se trata de cómo atender alguna etapa procedimental del derecho de acceso a la información o de sus medios de defensa, sino del hecho de entender y comprender la información recibida, de saber cómo usarla y ante cuál instancia para que produzca el resultado pretendido.
La propuesta: el buró
¿Cómo construir un puente que permita a más personas superar los obstáculos que representa el “río de cocodrilos”?
En el planteamiento para crear un Plan Nacional Integral de Socialización para el Aprovechamiento del DAIP, expuesto en 2014 a comisionados del entonces IFAI, propusimos una línea de acción denominada “Servicios de orientación para el aprovechamiento de la información”. A través de ella se ofertarían servicios de orientación calificada, multidisciplinaria y gratuita para quienes requieran apoyo, sea para la interpretación y comprensión de la información recibida, o para conocer las alternativas factibles de su uso para procurar los resultados pretendidos.
Los organismos garantes del DAIP de cada estado podrían conformar un “buró” de servicios profesionales de orientación gratuita a través de convenios de colaboración con instituciones de educación superior de su entidad, con organizaciones de la sociedad civil especializadas en determinados temas, y con instituciones públicas que entre sus funciones esté la prestación de servicios de apoyo, orientación y defensa de las personas en diversas materias.
Por varios medios, entre ellos los acuses de recibo de las solicitudes de información enviadas a través de la Plataforma Nacional de Transparencia, los órganos garantes comunicarían a las personas usuarias del DAIP de la disponibilidad gratuita de estos servicios de orientación para quienes los requieran.
De tal manera que quienes hayan solicitado información para atender un asunto laboral o de servicios públicos, o de contaminación, salud, vivienda, educación, obras públicas, programas sociales o para el ejercicio de otros derechos, podrá contactar al organismo garante respectivo para solicitar ese servicio. El organismo garante revisará el tema en el que se requiere la orientación, buscará en el directorio del “buró” que ha conformado la instancia apropiada para proporcionarla, y pondrá en contacto a las dos partes para que el servicio se facilite.
Esta línea de acción del Plan Nacional Integral de Socialización para el Aprovechamiento contribuiría a elevar las posibilidades de que las personas usuarias del DAIP puedan cruzar con éxito el “río de cocodrilos” y alcanzar el objetivo pretendido o aproximarse a él, y así incrementar el índice de efectividad del uso de este derecho en su vertiente instrumental.
Pero, además, haría una notable aportación para el desarrollo de la conciencia pública acerca de la utilidad del DAIP como un instrumento útil para la solución de diversos problemas o necesidades. Los “Servicios de orientación para el aprovechamiento de la información” irían construyendo caminos, estrategias y métodos de mucha utilidad que, documentados y sistematizados, posibilitarían a más solicitantes de información beneficiarse de esas experiencias, lecciones y aprendizajes. Una virtuosa “bola de nieve”.
Pero aún más, la información generada por estos servicios de orientación alimentaría también de insumos valiosos a otros programas y líneas de acción del Plan Nacional de Socialización para el Aprovechamiento en materia de investigación, capacitación, sensibilización, formación y divulgación. Los organismos garantes al dar seguimiento a los casos atendidos por la vía del “buró” tendrían a su alcance tanto los resultados producidos como los aprendizajes.
Si nos interesa identificar y solucionar las barreras que enfrentan las personas usuarias del DAIP, debemos abordar el ejercicio y aprovechamiento de este derecho desde los zapatos y los diversos contextos sociales de sus derechohabientes. Se trata de generar y ejecutar políticas públicas que emparejen el piso para toda persona en este terreno, y que gocen así de posibilidades reales para aprovechar este derecho sin importar sus condiciones socioeconómicas. Ese es el objetivo central del planteamiento del Plan Nacional Integral de Socialización para el Aprovechamiento del Derecho de Acceso a la Información Pública.
