Crónicas de Transparencia: La cara oculta del derecho de acceso a la información pública: su aprovechamiento
Samuel Bonilla Núñez
Coordinador del Programa Transparencia para Tod@s. Twitter: @transparatodos
Mucho se habla de parte de organismos garantes del derecho de acceso a la información pública (DAIP) de la difusión, promoción y fortalecimiento de este derecho; ni se diga de la Plataforma Nacional de Transparencia. Pero los esfuerzos parecen decaer de manera notoria para tareas como la enseñanza y la formación de personas usuarias de este derecho, y son mínimos en materia de desarrollo de capacidades para su aprovechamiento, y ni qué decir del aprovechamiento mismo.
Se informa exhaustivamente del uso de este derecho en términos cuantitativos, pero poco o nada respecto a su diversidad, tipo, número y formas de aprovechamientos.
Si hay algo que le dote de significado, sentido y razón de ser al DAIP es el impacto que puede tener en las condiciones de vida de las personas. Parece haber entonces una grave desatención de dichas instituciones para estudiar, conocer y fomentar su aprovechamiento. Y sus esfuerzos, salvo excepciones, se concentran en etapas previas, básicas, teóricas, complementarias, culturales, promocionales, propagandísticas, discursivas, tecnológicas, etcétera.
Se siguen confundiendo los medios con los fines, y las actividades y numeralias con los resultados concretos de beneficios específicos y tangibles para las personas.
La legitimación social del INAI y de cada uno de los organismos garantes no será por el número de actividades realizadas, eventos protocolarios, ni de consultas o solicitudes en la Plataforma Nacional de Transparencia, ni de recursos de revisión atendidos o revocaciones acordadas. Lo será cuando su trabajo, al socializar este derecho con enfoque en su aprovechamiento, impacte en la mejora de las condiciones de vida de las personas.
Ejercer el derecho de acceso a la información pública, aun con resultados satisfactorios, no es lo mismo que aprovecharlo. Se trata de procesos diferentes, vinculados entre sí, pero con sus propias características, etapas, retos y resultados. El uso eficaz de este derecho significa haber obtenido la información que necesitamos, mientras que lograr aprovechamientos es obtener o producir beneficios a partir de su ejercicio.
Una de las mejores formas de comprender y, en su caso, aprovechar el potencial del derecho de acceso a la información pública es poner a prueba su utilidad (y nuestras capacidades también) mediante su aplicación para atender problemas o necesidades personales, familiares o comunitarias relacionadas con la esfera pública.
El estudio del aprovechamiento de este derecho muestra que se puede ejercer de manera eficaz y no lograr aprovechamiento alguno. Y, en ciertos casos, por paradójico que parezca, puede ocurrir lo inverso: ejercer de manera no satisfactoria el DAIP y lograr aprovechamientos.
En esencia, el derecho de acceso a la información pública sirve para un sólo propósito: saber. Pareciera una función muy limitada, pero si reflexionamos en que casi todo lo que hacemos es posible gracias a lo que sabemos podremos apreciar mejor la utilidad que puede tener este derecho en nuestra vida.
Es como un pozo, sólo tiene agua; pero si la extraemos, la potabilizamos, la entubamos, la distribuimos y le damos diversas aplicaciones, incrementamos su utilidad social para miles o millones de personas. Transformar la información en conocimiento es darle valores agregados que nos pueden abrir múltiples alternativas provechosas mucho más allá del sólo hecho de saber.
En principio, al utilizar el DAIP tenemos dos posibilidades generales para aprovecharlo: saber y hacer. Pero con estrategias adecuadas podemos potenciar el alcance de este derecho y multiplicar y diversificar las posibilidades de su aprovechamiento para producir infinidad de beneficios, en función de lo que seamos capaces de hacer con la información obtenida. Esa es la clave.
El saber es factor expansivo de la libertad, y es el punto de partida para la acción informada: para hacer, para crear, para opinar, para planear, para avanzar, para proponer, para solicitar, para vigilar, para prevenir, para exigir, para reclamar, para resolver, para producir, para gestionar, para obtener, para advertir, para decidir, para criticar, para incidir, para satisfacer, para comprobar, para construir, para denunciar, para tramitar, para demostrar, para prosperar. En todo ello y mucho más radica el potencial del DAIP para ser –mediante un plan integral de socialización para su aprovechamiento– una palanca de desarrollo social en lo micro y en lo macro.
Sin embargo, es importante considerar que la utilidad de este derecho guarda relación directa con las capacidades y recursos de quien lo utilice. Aprovecharlo requiere de conocimientos, habilidades, actitudes y recursos a la altura del propósito que se persiga, que posibiliten avanzar por las siguientes etapas:
- Plantear en términos informativos el problema o necesidad (elemento detonador) que deseamos resolver o atender. Es decir, identificar las necesidades informativas relacionadas con el resultado que pretendemos. Si el elemento detonador es A, y el resultado que buscamos es B, determinar cuál información específica nos sería de utilidad para transitar de A a B.
- Plantear en términos informativos el problema o necesidad (elemento detonador) que deseamos resolver o atender. Es decir, identificar las necesidades informativas relacionadas con el resultado que pretendemos. Si el elemento detonador es A, y el resultado que buscamos es B, determinar cuál información específica nos sería de utilidad para transitar de A a B.
- Comprender la información obtenida. (En este punto se cumple la función cognitiva del DAIP, su función esencial, el derecho a saber).
- Identificar el potencial de la información obtenida para el resultado que buscamos y la aplicación adecuada que hay que darle, así como los medios e instancias para hacerlo. Dar esa aplicación y, en su caso, el seguimiento necesario. (Esta es la función instrumental del DAIP, cuya utilidad depende de lo que seamos capaces de hacer con la información).
Desde la perspectiva de las personas, en tanto titulares de este derecho, la expresión concreta de su aprovechamiento son los casos de éxito logrados a partir de su uso, que representan su utilidad social, lo cual dota de sentido y razón de ser a este derecho y a todo el aparato administrativo que lo promueve, garantiza y hace posible. Es por ello por lo que todos los esfuerzos y recursos que se invierten en el campo del derecho de acceso a la información pública debieran estar orientados, directa o indirectamente, a posibilitar su aprovechamiento; sin confundir los medios con los fines, ni las actividades con los resultados.
Definimos caso de éxito a la experiencia de uso de este derecho que contribuye a generar un beneficio para quien lo utiliza o para terceras personas, sin importar su magnitud o alcance.
En 2013, en el artículo Hacia una tipología de casos de éxito en el derecho de acceso a la información pública, planteamos una propuesta para clasificar, a partir del análisis de experiencias documentadas en talleres y asesorías, tres categorías de aprovechamientos. Nueve años después, no sólo hemos comprobado con nuevas evidencias esas categorías, sino que además hemos identificado variantes y aspectos más específicos en ellas, lo que permite conocer mejor las formas en que se producen.
Conocer las características de las categorías de casos de éxito es de enorme utilidad para quienes busquen o promuevan el aprovechamiento de este derecho, porque les ayudará a identificar sus variantes y capitalizarlas, así como reducir tiempos en curvas de aprendizaje e incrementar las posibilidades de lograr experiencias exitosas. Es como si, al iniciarnos en la práctica de un deporte, por ejemplo, nos muestran y explican cuáles son las diferentes formar de lograr anotaciones o puntos y su valor. Conocer alternativas nos amplía las posibilidades.
Las tres categorías de aprovechamiento del DAIP que hemos identificado son:
- Función cognitiva.
- Efecto reactivo.
- Función instrumental.
1. FUNCIÓN COGNITIVA.
La función esencial del derecho de acceso a la información pública es la cognitiva, es la expresión pura del derecho a saber. Su utilidad básica consiste en satisfacer la necesidad de saber algo específico relacionado con el ámbito público, estamos así ante un caso de éxito del tipo 1.
Por ejemplo, una participante en uno de nuestros talleres de formación de personas usuarias del DAIP envió una solicitud de información para saber las causas por las cuales la calidad del agua que se recibía en las tuberías de su colonia había disminuido de forma notable (era turbia y con algunos residuos sólidos). En la respuesta que recibió se le informó que se trataba de una situación temporal por motivos técnicos que le fueron descritos, y que en fecha próxima el agua que recibía su colonia tendría la misma calidad que anteriormente. Se satisfizo así su derecho a saber, se logró un caso de éxito de categoría uno.
Hay dos aspectos que es necesario destacar de esta categoría del aprovechamiento del DAIP:
- La función cognitiva del DAIP sólo se cumple cuando comprendemos la información obtenida. No es infrecuente que el derecho de acceso a la información pública se cumple, pero no se concrete el derecho a saber; en otras palabras, que se obtenga la información que se pretende, pero que no se comprenda. En estos casos el derecho a saber no se cumple, tenemos información, pero no el conocimiento de su contenido y significado.
- La función cognitiva tiene, más allá de su utilidad básica de saber, un valor potencial, estratégico, de la mayor importancia para lograr aprovechamientos más significativos cuando se “escala” hasta la función instrumental (transformar la información en conocimiento y con él pasar a la acción; pasar del saber al hacer), al aplicar la información obtenida para lograr objetivos ulteriores al sólo hecho de saber.
El hecho de que haya millones de consultas de información en la Plataforma Nacional de Transparencia o cientos de miles de solicitudes respondidas, aun cuando fuese con la información requerida, no garantiza de suyo que se haya satisfecho el derecho a saber de las personas interesadas. Hacen falta instrumentos de medición de la satisfacción de las personas usuarias del DAIP para poder realizar valoraciones de la efectividad del uso de este derecho respecto a sus necesidades informativas. ¿Se está haciendo?
La incomprensión de la información obtenida anula no sólo la función esencial de este derecho, sino los beneficios ulteriores que pudiesen haberse logrado con el conocimiento de la información. Los organismos garantes debieran tomar conciencia de este grave problema y atenderlo, dado que se trata de una etapa crucial en la que se interrumpe el avance hacia aprovechamientos mucho más significativos que el sólo hecho de saber. Es como si en el futbol nos privamos de la posibilidad de anotar goles por incurrir en fueras de lugar (faltas) por no comprender las reglas. El conocimiento aplicado marca la diferencia.
La experiencia muestra que personas que han obtenido la información que pretendían a través de este derecho, pero no la comprenden, tienden a ya no emplearlo. “El Buró” –que consiste en un servicio gratuito de asesoría multidisciplinaria calificada, concertado mediante convenios de colaboración con instituciones de educación superior y del sector público– es una estrategia que puede contrarrestar estos problemas y otros consecutivos, que surgen al tratar de aprovechar la función instrumental del DAIP.
2. EFECTO REACTIVO.
Hay casos en los que este derecho, sin haber sido efectivo su uso, puede producir casos de éxito, aprovechamientos. Por ejemplo, solicitudes de información que no son respondidas o lo son en sentido negativo, y en los hechos se produce la reacción del sujeto obligado que atiende y soluciona el asunto de fondo contenido en ellas. En ello consiste el efecto reactivo.
Esta vertiente del aprovechamiento del DAIP muestra que en ocasiones las solicitudes de información (no la consulta de información en los portales de internet) son mucho más que una simple transacción informativa entre solicitantes y sujetos obligados. Son una vía para hacer del conocimiento de las autoridades problemas o necesidades sociales, que están en el fondo de las solicitudes, y que requieren de su atención. En talleres y seminarios hemos podido documentar varios casos.
Un servidor público envió una solicitud de información para saber cuándo sería reparada una fuga de agua en la calle de su casa, que tenía ocho meses sin ser atendida. Describió en su solicitud cómo en principio se trató de un problema menor, pero al paso del tiempo la fuga provocó un gran bache y un charco permanente en la calle y, por supuesto, un enorme desperdicio de agua potable. Aunque la respuesta a su solicitud fue en sentido negativo, y no se satisfizo su derecho a saber, a los pocos días la fuga y el bache fueron reparados.
En Durango una bibliotecaria solicitó saber cuándo podría ser reparada la lámpara del poste frente a su casa, que tenía muchos años descompuesta. La respuesta que recibió le informaba que frente al domicilio citado en su solicitud no existía ninguna lámpara. Esa respuesta decepcionó y molestó a la solicitante. Sin embargo, días después una brigada de trabajadores municipales acudió a reparar la lámpara.
Una solicitante de información en la Ciudad de México logró que se retirara de la calle de su casa escombro y cascajo acumulado por mucho tiempo; el sujeto obligado en su respuesta anexó fotografías del antes y después, y expresó que mantendría limpia la calle. En Sinaloa una usuaria del DAIP y sus aprendices consiguieron, después de varias solicitudes de información, que se instalara un semáforo en un crucero muy peligroso; pensemos en los beneficios y beneficiarios a lo largo de su funcionamiento.
En la ciudad de Puebla una servidora pública logró con una solicitud de información que se repararan los semáforos peatonales frente al Palacio Municipal. En San Luis Potosí una usuaria del DAIP, después de meses de reportar por teléfono a la autoridad municipal los baches de la calle de su casa sin resultados positivos, logró la solución del problema mediante una solicitud de información.
Un grupo de vecinos en la ciudad de Puebla había enviado un escrito a la autoridad municipal pidiendo la reparación de varias lámparas de su colonia. Después de meses sin respuesta alguna, un integrante del grupo envió una solicitud pidiendo información acerca del proceso de atención que se le había dado a su oficio. Inmediatamente las lámparas fueron reparadas.
Una estudiante pudo recuperar, gracias al efecto reactivo provocado por una solicitud de información, el monto semestral de su beca de aprovechamiento que la universidad pública en la que realizaba sus estudios no le había entregado.
Acerca del efecto reactivo generado por algunas solicitudes de información, Shekhar Singh, Director de la Campaña del Derecho a la Información de las Personas, en India, compartió en una reunión internacional de comisionados del DAIP, realizada en 2005 en Cancún, que de acuerdo con experiencias en varios lugares de su país “no hay que presentar una queja, nada más hay que pedir información y esto es suficiente para que el servicio empiece a funcionar”. Efecto reactivo.
Del planteamiento que el Programa Transparencia para Tod@s presentó en 2014 al entonces IFAI para crear el Plan Nacional Integral de Socialización para el Aprovechamiento del DAIP, que derivó en 2019 en el PlanDAI, fue excluida inexplicablemente, sin análisis ni discusión alguna en la mesa de trabajo, la categoría del efecto reactivo en los casos de aprovechamientos, sólo se consideró a la función cognitiva y a la instrumental.
Aunque insistimos en que se incluyera la categoría de aprovechamiento de efecto reactivo en los manuales de capacitación para los operadores del PlanDAI, argumentando que su conocimiento reduciría curvas de aprendizaje y ampliaría las posibilidades de resultados exitosos casi inmediatos, principalmente en el ámbito local, fue desechado sin ninguna explicación ese componente de nuestro planteamiento original.
Sin embargo, esa categoría emergió por sí sola años después. Paradójicamente, en 2021, sin identificarlos como producto del efecto reactivo, el propio PlanDAI daba a conocer algunos casos de éxito que correspondían a esa categoría.
3. FUNCIÓN INSTRUMENTAL.
Si bien la función cognitiva del DAIP es insuficiente para resolver, por sí misma, problemas o necesidades materiales o de servicios, resulta indispensable, estratégica, para “escalar” a la función instrumental de este derecho, dándole un valor agregado a la información obtenida al comprenderla, transformarla en conocimiento y aplicarla de manera adecuada. Lo cual no siempre es fácil, rápido, gratuito o económico.
La función instrumental del DAIP implica trascender la función cognitiva al aplicar la información obtenida para lograr incidir en la realidad. Es usar el saber para el hacer, y lograr así el objetivo que se pretende.
La Defensoría del Pueblo, de Perú, plantea de la siguiente manera la importancia de la función instrumental:
El ejercicio del derecho fundamental de acceso a información pública es un medio para poder activar, luego, un segundo derecho. A este derecho lo hemos denominado derecho favorecido, pues es el que originalmente se busca proteger, garantizar o ejercer. En otras palabras, la protección del derecho favorecido depende del ejercicio previo del derecho de acceso a la información pública. Es por ello que, cuando la entidad pública vulnera este derecho, también afecta el ejercicio del derecho favorecido.
La característica instrumental del derecho de acceso a información pública y su conexión con ciertos derechos favorecidos lo hace, por tanto, de especial observancia. Pero, a la vez, la intermediación del primer derecho hace que el derecho favorecido sea poco visible y, por tanto, difícil de ser evaluado en su nivel de afectación. [1]
Si somos precisos hay que observar que el derecho de acceso a la información pública no es un derecho llave. Hay innumerables casos en que este derecho se cumple a cabalidad, las personas usuarias obtienen la información que pretendían, pero los asuntos que deseaban resolver persisten.
En realidad, el DAIP es una especie de “cerrajería” informativa, porque la auténtica “llave” es la información obtenida cuando –muy importante– es transformada en conocimiento y aplicada de manera adecuada, casuística, en procedimientos post DAIP. Se dice muy simple, pero en los hechos implica una serie de retos que –dependiendo del problema o necesidad a atender y de las capacidades de cada persona– pueden ser difíciles de superar o de plano suponen una barrera infranqueable.
Para ayudar a superar esos retos a quienes no disponen de las capacidades, recursos o asesoría necesaria se requiere poner a su alcance estrategias específicas de soporte, acompañamiento o gestoría.
Esos retos constituyen lo que en artículos anteriores hemos descrito como el río de cocodrilos, un conjunto de barreras que, en el uso de la vertiente instrumental del DAIP, impiden a muchas personas lograr los resultados que perseguían. En este punto hay múltiples áreas de oportunidad para los organismos garantes de este derecho.
Veamos un ejemplo de la función instrumental del DAIP.
Una profesionista que realizó estudios de posgrado en el extranjero tenía más de dos años y medio esperando que la Secretaría de Educación Pública le revalidara esos estudios. Luego de haber enviado una solicitud de información a la SEP para saber el plazo que tomaba completar ese tipo de trámites recibió la respuesta en la que se le indicaba que, dependiendo del tipo de revalidación, el plazo oscilaba entre 15 días y cuatro meses.
Ahí termina el derecho de acceso a la información pública y el problema no se ha resuelto. Por el contrario –como suele ocurrir en esta etapa de la función instrumental del DAIP–, el grado de malestar o indignación de la persona protagonista se incrementa.
Hasta aquí el DAIP se ha utilizado para obtener información. Es decir, la “cerrajería” (el DAIP) nos ha proporcionado la “llave” en bruto que le pedimos (la información); ahí concluye el uso de este derecho. Ahora, todo depende de que la protagonista sea la “cerrajera” capaz de “delinear” los dientes de esa “llave” para abrir una “cerradura” específica que le está impidiendo obtener su revalidación de estudios; en otras palabras, transformar la información en conocimiento y darle la aplicación pertinente para obtener el resultado que busca.
¿Qué habría hecho usted en esa situación para lograr el resultado que buscaba la profesionista? Preguntas de este tipo las planteamos a participantes en talleres, seminarios y laboratorios, y con las respuestas construimos diversos escenarios de acción, que luego trasladan a la atención de sus propios problemas o necesidades.
Finalmente, ella logró destrabar el trámite y en dos semanas obtuvo la revalidación de sus estudios. ¿Cómo lo hizo?, ¿qué uso le dio a la información que obtuvo a través del DAIP? En esta etapa, afortunadamente para las personas usuarias de este derecho, en muchos casos no hay un camino único, exclusivo, sino que puede haber varias alternativas, lo que multiplica las posibilidades de éxito.
La protagonista del caso decidió enviar a la Contraloría de la SEP un correo electrónico con la respuesta recibida a su solicitud de información e incluyó copia del comprobante del inicio de su trámite. La Contraloría le respondió a los pocos días: Puede usted pasar a recoger ya, en su ciudad, la revalidación de sus estudios de postgrado realizados en el extranjero.
Para que millones de personas en nuestro país puedan aprovechar el derecho de acceso a la información pública resultará insuficiente que únicamente lo ejerzan, aun cuando lo hagan de manera efectiva. Requerirán “el remedio y el trapito”, es decir, un conjunto de estrategias diferenciadas que se adapten a diversos contextos sociales, articuladas en un plan integral de socialización para el aprovechamiento de este derecho.
Y bajo ese enfoque podría llegar el día en que el número de solicitudes o de consultas de información en internet realizadas en el país dejen de ser los indicadores reiterados, porque sólo refieren el uso de este derecho. El trabajo hay que dirigirlo a que su aprovechamiento esté al alcance de toda persona, esa es la verdadera tarea en que hay que trabajar a fondo y de manera integral.
Un comisionado de organismo garante del DAIP que observaba una presentación de casos de éxito –algunos muy creativos– en los que mostrábamos no sólo los resultados producidos por docenas de personas usuarias de este derecho, sino también la forma en como “delinearon” sus propias “llaves” extraídas de la “cerrajería” informativa para lograr aprovechamientos de su interés, exclamó asombrado: “¡Ahora sí podemos decir que el límite es la imaginación!”
Sí, con socialización enfocada al aprovechamiento.
Es necesario trascender la difusión, la propaganda, la promoción, el conocimiento y el uso de este derecho; y fijar la meta en el aprovechamiento. Sólo con aprovechamientos de este derecho en los asuntos que importan a las personas, a las comunidades, se logrará que este cobre sentido al impactarles de manera favorable en su día a día; se demostrará así su utilidad social y se despertará el interés entre quienes aún desconocen para qué les puede servir y no lo han aprovechado aún.
[1] Balance a diez años de vigencia de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública 2003-2013. Defensoría del Pueblo. República del Perú. Lima, diciembre 2013. p. 147.
